Quelle architecture européenne de sécurité pour le XXI° siècle ?

S’il est impossible de prédire l’avenir, il est possible de l’anticiper. Telle devrait être la philosophie générale sous-tendant l’action de nos dirigeants tant dans la sphère nationale que sur la scène internationale. Or, nous n’en sommes pas là. Le fameux gouverner, c’est prévoir est perdu de vue depuis belle lurette. Cela fait trop ringard et trop vieux monde. Il est de bon ton de naviguer à vue au gré des sondages et des vents – bons ou mauvais – sans se soucier de ce que la route peut vous réserver. Résultat : les surprises stratégiques ainsi que les embardées sont de plus en plus fréquentes en dépit des hordes de conseillers censés conseiller les princes qui nous gouvernent. On sait ce qu’il est advenu de la construction européenne faute d’avoir su ou voulu anticiper les spasmes du monde qui la secouaient. On sait moins – dans le grand public en particulier – ce qu’il est en train de se produire en termes d’architecture européenne de sécurité. C’est-à-dire l’écheveau d’accords internationaux et d’institutions destinées à prévenir les conflits et à créer un environnement de paix, de stabilité et de sécurité sur l’ensemble du continent européen mis en place au cours de décennies suivant la Seconde Guerre mondiale. Rien ne va plus dans ce domaine pourtant essentiel pour la stabilité et la prospérité de l’Europe, concept pris dans son acception la plus large. Tournons notre regard vers le passé pour nous remémorer les conditions dans lesquelles s’est construite la maison européenne durant la seconde moitié du XXe siècle avant qu’elle ne soit détruite progressivement en ce début de XXIe siècle. Est-il envisageable, possible, réaliste de rebâtir notre maison commune sur de nouvelles fondations solides ? Telle est le voyage auquel nous convions nos fidèles lecteurs afin de tenter de les éclairer sur les défis du futur dans le domaine de la sécurité européenne en leur conseillant la lecture d’une excellente note du Cerfa publiée par l’IFRI sur le sujet, envisagée sous un angle franco-allemand (malheureusement uniquement en langue anglaise)¹.

CONSTRUCTION DE LA MAISON COMMUNE : PRÉVENIR L’IRRRÉPARABLE

Après les promesses d’un plus jamais çà de l’après Seconde Guerre mondiale, l’histoire reprend le dessus. La guerre froide menace d’un conflit nucléaire généralisé entre Américains et Soviétiques qui n’épargnerait pas le continent européen. Comment le pire a-t-il été évité ? Par la conjugaison d’une approche graduelle (fondée sur la confiance) et une approche normative (fondée sur le droit).

Une approche graduelle : bâtir la confiance par le dialogue

Avant de se lancer dans une entreprise normative (conclure d’éventuels accords bilatéraux ou multilatéraux), Américains et Soviétiques, suivis par leurs alliés respectifs (OTAN pour les premiers et Pacte de Varsovie pour les seconds), se sont lancés dans une entreprise originale nonobstant le contexte difficile de guerre froide. Mais, une entreprise bien connue qui a pour nom diplomatie. Elle consiste à se rencontrer (le plus souvent possible), à dialoguer (en toute franchise), à définir les champs du consensus et du dissensus (dans la plus grande clarté) afin de construire progressivement les bases de la confiance minimale pour privilégier la voie de la coopération à celle de la confrontation. Ce fut le cas dès 1966 avec la vision gaullienne : « détente, entente, coopération ». Ce fut le cas, plus tard, avec le processus d’Helsinki², le plus prometteur pour passer de la mésentente à la détente, du désaccord à l’accord sur quelques grands principes, dans un premier temps, puis à des accords internationaux sur les questions de sécurité. La Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) se réunit à Helsinki de 1973 à 1975. Elle rassemble les États-Unis, l’URSS, le Canada et les États européens de l’Est et de l’Ouest, à l’exception de l’Albanie. Les accords issus de cette conférence affirment l’inviolabilité des frontières nées de la Seconde Guerre mondiale. Ils encouragent la coopération entre les pays et affirment l’obligation de respecter les Droits de l’Homme et les libertés fondamentales. Ils constituent le point d’orgue de la Détente. Ce fut le point de départ d’une période faste pour un multilatéralisme à composition limitée mais comportant les principaux acteurs. Il renforcera un multilatéralisme à dimension universelle.

Une approche normative : consolider la paix par le droit

Une fois la confiance établie – du moins le minimum possible -, le terrain est mûr pour traduire en engagements juridiquement contraignants les zones de consensus. Et, le moins que l’on puisse dire, est que les traités n’ont pas manqué durant la période suivant Helsinki. Avant de les évoquer, il convient de rappeler que les deux Supergrands concrétisèrent leur volonté de freiner la course aux armements nucléaires par la conclusion d’importants accords. Leurs acronymes sont tout un programme. Le traité ABM (Antibalistic Missiles) fut signé à Moscou le 26 mai 1972 dans le cadre des négociations sur la limitation des armes stratégiques et complété par le protocole du 3 juillet 1974 entre l’URSS et les États-Unis, puis confirmé par la Russie et les États de l’ex-URSS pour une durée illimitée. Il est considéré comme la pierre angulaire de la sécurité internationale. Il fut complété par les accords sur la limitation puis la réduction des armes stratégiques à longue portée (traité SALT I de 1972 et SALT II de 1976, puis START I de 1991 et START II de 1993 et enfin SORT de 2002 et NEW START de 2010), à moyenne portée (traité FNI de 1987) et à courte portée (traité SRNF). Et cela pour s’en tenir aux principaux. Pour ce qui est de l’Europe et des accords multilatéraux, trois sont importants : le document sur les mesures de confiance et de sécurité (MDCS ou CSBM sous son acronyme anglo-saxon) ; le traité sur les forces classiques en Europe (FCE ou CFE sous son acronyme anglo-saxon), traité adapté après la chute du mur de Berlin et l’effondrement de l’URSS pour tenir compte de la nouvelle donne géopolitique ; traité cieux ouverts. On considère que ces trois accords internationaux constituaient la pierre de touche de la stabilité en Europe, permettant d’éviter les actions inattendues par la construction d’un minimum de confiance entre les anciens ennemis. Mais, aussi et surtout, par la prévisibilité qui en découlait de la part des différentes parties.

Avec le temps et surtout si l’o n’y prend pas suffisamment attention, les édifices que l’on croyait les plus solides se fissurent lentement mais sûrement. Parfois même jusqu’à les faire trembler sur leurs fondations. Or, c’est précisément ce qui se produit aujourd’hui. L’architecture européenne vacille sur ses fondations.

DESTRUCTION DE LA MAISON COMMUNE : OUBLIER LE PASSÉ

L’Europe n’est en réalité qu’un des multiples points d’application de la doctrine américaine de démolition de l’ordre ancien en mettant à mal le multilatéralisme, raison prise de « l’America First ». Donald Trump n’a jamais fait mystère de sa volonté de défaire un ordre international qu’il jugeait défavorable aux intérêts bien compris des États-Unis.

Un travail de sape : haro sur le méchant ours

D’une manière générale, c’est bien avant l’arrivée à la Maison Blanche de Donald Trump que les États-Unis ont pris leur distance avec le multilatéralisme qu’ils avaient porté sur les fonts baptismaux à la fin de la Seconde Guerre mondiale. Citons quelques exemples éclairants de leur tentation isolationniste. Washington refuse d’adhérer au statut de la Cour pénale internationale, de ratifier le traité d’interdiction complète des essais nucléaires, d’accéder à la convention d’interdiction des mines antipersonnel dite convention d’Ottawa, torpille le protocole de vérification à la convention d’interdiction des armes biologiques, se retire du traité ABM… De plus, l’application extraterritoriale du droit américain fournit à Washington un levier important d’action contre ses « ennemis ». Donald Trump ne fera que poursuivre, en l’accentuant, la tendance lourde de ses prédécesseurs par un travail de sape systématique qualifié par The Economist de Weapons of Mass Disruption (armes de disruption massive). Et, tout y passe : retrait de l’accord de Paris sur le climat, de l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien, du traité FNI sans parler du retrait de certaines organisations internationales (UNESCO) ou de remise en question des règles du commerce international (OMC) ³. Les États-Unis se trouvent de nouveaux ennemis : terroristes depuis le 11 septembre 2001 mais retrouvent des anciens : Russie (sur le plan stratégique) et Chine (sur le plan commercial) sans parler de l’Iran, objet de toutes leurs attentions à coup de sanctions et autres oukases. Une sorte de paix froide où les sanctions remplacent les armes.

Un travail efficace : adieu la confiance et la coopération

Il va sans dire, mais cela va mieux en le disant, que l’Europe n’est pas épargnée par l’Oncle Sam. Donald Trump la déteste et verrait bien un départ généralisé du navire comme ce fut le cas avec les Britanniques. Il incite ouvertement les dirigeants européens à imiter l’exemple de Londres avec le Brexit, se félicitant de la nomination de Boris Johnson comme premier ministre. À l’occasion, et pour bien démontrer qui est le maître du monde et de l’Europe, il annonce une salve de sanctions contre les producteurs d’acier, d’aluminium afin d’affaiblir l’industrie automobile (essentiellement allemande). Il met en garde les entreprises européennes qui continueraient à commercer avec l’Iran en contradiction avec les sanctions unilatérales qu’il a imposées à Téhéran. Il menace la France de fortes représailles commerciales si elle mettait à exécution son projet de taxation des GAFAM. Ce qu’il fit après la décision française, en parlant d’imposer les vins importés de France. Il ne se passe pas une journée sans qu’un tweet peu diplomatique ne vienne rappeler à une Union européenne divisée et affaiblie que son salut passe par une totale soumission aux Diktats de la Maison Blanche. Les Européens sont incités à accroître leur contribution au budget de l’OTAN, à abandonner leur idée d’une défense européenne autonome. Au temps béni de la confiance et de la coopération fait place le temps honni de la défiance et de la coercition. La Bible trumpienne comporte un mot magique, celui de sanctions. Jamais, le fossé entre les deux rives de l’Atlantique, ce que l’on qualifie de « découplage » n’a été aussi profond⁴.

Face à ce moment de rupture, à ce nouveau désordre mondial qui emporte de sérieuses conséquences négatives sur l’architecture européenne de sécurité, les Vingt-Sept sont confrontés à un choix existentiel : au mieux, devenir les témoins impuissants du jeu triangulaire États-Unis/Chine/Russie, au pire, constituer leur terrain de jeu privilégié⁵. C’est pourquoi, un sursaut salutaire s’impose à très court terme.

RÉINVENTION DE LA MAISON COMMUNE : CONSTRUIRE L’AVENIR

Penser le réel, rien d’autre. Telle devrait être la tâche prioritaire de ceux qui nous gouvernent et qui ne semblent avoir rien compris à la problématique complexe du renforcement de la paix et de la sécurité en Europe. Une position de réalisme qui n’implique pas un retour aux pratiques du XIXe siècle mais de relance de la pensée critique destiné à « réfléchir ensemble au moyen de définir des compromis pour sauver notre maison commune »⁶. Nous devons oser l’impossible.

Une démarche conceptuelle : restaurer la confiance

Sans un minimum de confiance entre l’Ouest et l’Est de l’Europe, il est illusoire d’envisager de réinventer d’une architecture de sécurité européenne pérenne et efficace permettant de garantir plusieurs décennies de paix sur le continent européen. Or, la confiance ne se décrète pas. Elle se construit jour après jour par des actions concrètes et non par de généreuses pétitions de principe sans lendemain. Envisager de faire l’impasse sur cet ingrédient indispensable du mets qui a pour nom paix et sécurité revient à dresser les murs d’une maison sans avoir couler au préalable ses fondations. Force est de constater que la confiance fait défaut entre les deux parties du continent. Au fil du temps, elle a fait place à la méfiance et à la défiance. Conséquence de cet situation objective, il ne faut pas et plus compter à l’avenir sur les quatre organisations internationales pyromanes qui, à titre ou à un autre, ont contribué à l’instauration de la défiance sur le continent.

Il s’agit de l’Union européenne qui n’a eu de cesse de stigmatiser la Russie depuis l’invasion de la Crimée en n’ayant qu’un mot à la bouche, sanctions. Les quelques rares avancées obtenues au cours de ces dernières années sont louables, en particulier l’IEI, lancée en juin 2018 sous l’impulsion d’Emmanuel Macron, a pour ambition de favoriser une « culture stratégique commune » en Europe en vue d’engagements conjoints pour divers scénarios d’intervention – opération militaire ou catastrophe naturelle par exemple. Mais, elles peinent à masquer le manque de volonté de l’écrasante majorité des membres de l’Union européenne d’aller vers une défense européenne. De plus, Emmanuel Macron, animé du désir de bien faire en matière d’une coopération européenne robuste dans le domaine de la défense, plombe cette volonté par les trois mots suivants « en lien avec l’Alliance atlantique » qu’il prononce lors de son allocution en marge du 14 juillet 2019 à l’intention des dix États de l’IEI : « Jamais, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’Europe n’a été aussi nécessaire. La construction d’une Europe de la défense, en lien avec l’Alliance atlantique dont nous fêtons les 70 ans, est pour la France une priorité. Elle constitue le fil rouge de ce défilé », a-t-il ajouté. C’est que l’on pourrait qualifier d’indépendance dans la dépendance. Une variante du tout change pour rien ne change. Il le redit lors de son allocution devant les ambassadeurs et les ambassadrices le 27 août 2019.

Il s’agit aussi de l’OTAN, qui sous la pression des États-Unis et des ex-satellites de l’URSS, s’est évertuée à faire monter inutilement les tensions sur le continent par d’inutiles déploiements de troupes et de manœuvres à grand spectacle aux portes de la Russie. Que dire de la mise en sommeil de facto du Conseil OTAN/Russie (COR) mis en place pour prévenir des situations de crispation pouvant monter aux extrêmes ! L’esprit « Guerre froide » n’a pas totalement disparu à Evere où l’on aime encore les « war games ». Il est malhonnête d’en attribuer la responsabilité à la Russie. Il faudrait plutôt regarder du côté de Washington (qui souffle le chaud et le froid sur la pérennité de son engagement pour l’Europe) et d’Ankara (qui joue désormais la carte de la coopération avec la Moscou avec l’acquisition des premiers missiles antiaériens russes S-400⁷). Cette livraison crée un malaise au sein de l’Alliance atlantique qui n’en avait pas besoin⁸. Cette affaire devrait donner matière réflexion à nos brillants esprits néo-con que ne jurent que par le NATO⁹.

Il s’agit de l’OSCE (basée à Vienne et qui a succédé à la CSCE) qui s’est révélée incapable de jouer son rôle d’organisation de sécurité paneuropéenne tant elle est aux ordres de Washington alors même que l’une de ses trois dimensions est consacrée aux questions politico-militaires. Rien n’a été fait pour travailler à la confiance alors que les mesures de confiance sont censées constituer son A.D.N. depuis le document d’Helsinki. L’organisation tourne à vide, consacrant le plus clair de son temps à surveiller les conditions du déroulement des élections dans ses pays membres.

Il s’agit, dans une moindre mesure, du Conseil de l’Europe (au sein duquel siège la Russie), créé en 1949 pour contribuer à la paix par le droit, qui n’a pas trouvé mieux que de suspendre de leurs droits de vote les députés russes siégeant au sein de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe (APCE). Heureusement, lors de la session de juin 2019, il a été mis fin à cette situation absurde pour sauver l’institution d’une mort annoncée grâce à l’action de la France.

Pire encore, ces quatre structures ont joué, avec une constance qui force le respect, le rôle de catalyseur d’insécurité et de défiance sur le continent, jetant ainsi Moscou dans les bras de Pékin¹⁰ comme au beau temps de la guerre froide. La question est aujourd’hui de savoir si la sécurité de l’Europe doit s’imaginer en dialoguant avec la Russie ou en l’ostracisant ab initio (Cf. son exclusion du G7 et d’autres structures par mesure de rétorsion de son annexion de la Crimée) ? Faute de répondre clairement à cette question simple, il est impensable d’imaginer la mise au point d’une architecture européenne de sécurité viable au XXIe siècle. Avec la rencontre de Brégançon, Emmanuel Macron fait un pas dans la bonne direction. Il conforte son ouverture vers la Russie en appelant les ambassadeurs et les ambassadrices à adopter une « stratégie de l’audace ». Il les incite à repenser notre « indépendance diplomatique et stratégique », à repenser la problématique de la maîtrise des armements tout en rebattant les cartes avec la Russie. Il charge ses ministres de l’Europe et des Affaires étrangères et des Armées de rencontrer leurs homologues russes pour explorer les voies et moyens d’une « architecture de sécurité et de confiance »¹¹.

Si la problématique est simple, pour ne pas dire simpliste dans sa formulation, la réponse est plus complexe.

Une démarche opérationnelle : imaginer les formats

Une fois tranchée la question évoquée ci-dessus, il importera d’imaginer les structures existantes ou les formats qui permettront de créer les canaux idoines pour construire la confiance. À ce stade de transition d’un monde vers l’autre, il nous parait illusoire, pour ne pas dire contre productif, d’imaginer la conclusion de nouveaux accords internationaux ou le traitement de la question par les organisations ayant démontré leur incapacité à relever les défis sécuritaires du siècle entamé. La seule piste prometteuse nous paraît être l’intensification d’un dialogue critique, stratégique avec Moscou pour tenter de définir en commun les paramètres de la sécurité sur le continent, le paradigme de la sécurité au XXIe siècle.

Elle passe d’abord par le renforcement du dialogue bilatéral (le cœur de la diplomatie traditionnelle) de tous les Européens avec la Russie Un dialogue à tous les niveaux envisageables : chefs d’État, chefs de gouvernement, ministres des Affaires étrangères, de la Défense, de l’Intérieur, des responsables de services de renseignement (intérieur, extérieur, militaire), des parlementaires (commissions des Affaires étrangères, de la Défense), des experts (diplomates, militaires, prévision…). L’objectif est de créer un écheveau de rencontres permettant de dialoguer pour mieux se comprendre et, le moment venu, de trouver les compromis utiles. La rencontre de Brégançon va manifestement dans la bonne direction

Elle passe ensuite par le renforcement d’une approche trilatérale qui conditionne le succès de la démarche. En effet, rien ne sera de concret et d’utile sans un profond travail préalable de concertation, de coopération entre Berlin et Paris avant d’envisager de parler à trois. Ce travail franco-allemand serait le seul de nature à entraîner certains des partenaires de l’Union sur une plate-forme commune de travail définissant principes, méthodologie, actions concrètes destinées à faire baisser la tension et accroître la confiance minimale entre les partenaires. Malheureusement, la relation avec la RFA est de plus en plus complexe même si une réunion de l’Ukraine en format « Normandie » est prévue en septembre.

Elle passe enfin par la réactivation des structures informelles existantes qui peuvent s’avérer utiles pour dépasser le stade de la mauvaise compréhension, de la mauvaise appréciation. Ce qui n’exclut pas la création de nouvelles instances ad hoc. C’est que résume parfaitement l’ancien ministre allemand des Affaires étrangères, Sigmar Gabriel lorsqu’il écrit (dans une tribune au Monde au sein de laquelle il stigmatise quelques cavaliers seuls de Jupiter) : « Un nouvel élan serait nécessaire pour que soit organisée une conférence sur la détente, la sécurité et la coopération en Europe, afin de contrecarrer l’actuel processus de fragilisation de l’architecture européenne en matière de de sécurité, ce qui suppose d’évoquer la Russie »¹². Tel est le nœud gordien qu’il faudra bien trancher un jour ou l’autre si l’Europe veut créer les moyens de sa propre sécurité !

On l’aura compris, sans l’existence d’une feuille de route stratégique longuement mûrie et avalisée par tous, rien ne sera possible sur la voie d’une nouvelle ère de « coopération, de détente et d’entente » sur le continent européen. Nous en sommes encore loin dans un monde marqué au sceau du court-termisme, du présentisme, du tactique, de l’essuie-glaces (un sujet chasse l’autre), de la communication érigée en politique… alors que nous sommes les témoins d’un changement historique global dont nous ne mesurons pas encore toutes les conséquences.

« La question n’est pas de savoir si les vieilles institutions de la diplomatie traditionnelle peuvent résoudre les crises d’aujourd’hui. Elle est que nous assistons à la destruction de ces institutions sans chercher à façonner des pièces de rechange modernes »¹³. Sommes-nous en mesure d’imaginer de nouveaux schémas de pensée, de nouvelles institutions pour remplacer le système ancien qui a procuré à l’Europe plus d’un demi- siècle de paix, de sécurité et, par voie de conséquence, de prospérité ? Rien n’est moins sûr ! Il ne s’agit pas de questions de principe.

Il s’agit de répondre aux défis que pose un monde et une Europe moins sûrs et moins prospères que jamais tant le mantra de la mondialisation heureuse parait aujourd’hui totalement décalé, dépassé. Aujourd’hui, le spectacle est affligeant. Au lieu de privilégier une approche coopérative des relations internationales – la seule qui soit porteuse d’espoirs -, nos pyromanes procrastinent sur le chemin dangereux d’une approche coercitive de la sécurité en Europe, voire ailleurs (guerre commerciale des États-Unis avec la Chine et guerre plus traditionnelle avec l’Iran).

La polarisation radicale et manichéenne entre bons (Occidentaux et certains Orientaux) et méchant (russe, il va sans dire mais cela va mieux en le disant), qui se résume en un face-à-face Poutine contre tous les autres totalement mortifère, a pour origine l’impossibilité de nos dirigeants à comprendre l’autre, à questionner leurs politiques, à privilégier l’esprit critique (faisons crédit à Emmanuel Macron d’avoir prononcé quelques mots forts au cours des dernières semaines. (« Wait and see ») …

En dernière analyse, elle constitue le miroir de leur incurie. L’avenir d’une paix durable sur le continent dépendra de la capacité des élites à comprendre les aspirations des peuples et à y répondre ¹⁴. L’histoire n’a jamais vacciné les peuples contre la répétition des tragédies. Il est grand temps de ramener nos dirigeants à leurs devoirs internationaux. Ou bien les laisser perdre leur lucidité dans les sables mouvants des passions et des émotions. Telle est la question cruciale que soulève la problématique de la future architecture européenne de sécurité au XXIe siècle !

Guillaume Berlat
9 septembre 2019

¹ Barbara Kunz/Eric-André Martin/Wolfgang Richter, Conventionnel Arms Control, Ch. II dans Sustaining Multilateralism in a Multilateral World. What France and Germany Can Do to Preserve the Multilateralism Order ?,Note du Cerfa, n° 148, IFRI, juin 2019, www.ifri.org , 3 juin 2019.
² Jacques Andreani, Le piège. Helsinki ou la chute du communisme, Odile jacob, 2005.
³ Sylvie Kauffmman, Trump, disrupteur en chef, Le Monde, 13 juin 2019, p. 30.
⁴ Sylvie Kauffmann/Thomas Wieder, Le fossé se creuse entre les États-Unis et l’Europe, Le Monde, 19 février 2019, p. 6.
⁵ Maurin Picard (propos recueillis par), François Delattre : « Dans ce monde dangereux, la France parle à tous », Le Figaro, 27 juin 2019, p. 16.
⁶ Laure Mandeville, Dans un monde qui bascule, penser le retour des nations, Le Figaro, 28 juin 2019, p. 14.
⁷ Marie Jégo, Le tournant stratégique de la Turquie d’Erdogan, Le Monde, 14-15 juillet 2019, pp. 1-2.
⁸ Jean-Pierre Stroobants, Le malaise de l’Alliance atlantique après la livraison des S-400 russes, Le Monde, 14-15 juillet 2019, p. 2.
⁹ Éditorial, La Turquie devant un choix géostratégique, Le Monde, 14-15 juillet 2019, p. 28.
¹⁰ Frédéric Lemaître/Nicolas Ruisseau, À Moscou, Vladimir Poutine et Xi Jin Ping célèbrent l’amitié sino-russe, Le Monde, 8 juin 2019, p. 4.
¹¹ Jean-Pierre Chevènement, « La stratégie internationale de Macron : du grand jeu ! », Marianne, 6-12 septembre 2019, pp. 32-33.
¹² Sigmar Gabriel, En Allemagne, un silence assourdissant répond à M. Macron, Le Monde, 14 mars 2019, p. 29.
¹³ Ronan Farrow, Paix en guerre. La fin de la diplomatie et le déclin de l’influence américaine, Calmann-Lévy, p. 32.
¹⁴ Natacha Polony, Les institutions contre le peuple, Marianne, 6-12 septembre 2019, p. 3.